Mối Quan Hệ Giữa Hội Đồng Nhân Dân Và Ủy Ban Nhân Dân

(umakarahonpo.com) – Mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cùng cấp được quy định rất rõ trong Hiến pháp, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, Luật Chính quyền địa phương năm 2015, tuy nhiên, trong thực tiễn, mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cùng cấp vẫn còn rất nhiều bất cập. Đổi mới và hoàn thiện mối quan hệ trên có vai trò rất quan trọng trong việc tổ chức quyền lực nhà nước, hoàn thiện bộ máy nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam hiện nay.

Bạn đang xem: Mối quan hệ giữa hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân

*
Kỳ họp HĐND tỉnh Thanh Hoá diễn ra công khai và có nhiều phần được tường thuật trực tiếp trên Đài Phát thanh và Truyền hình tỉnh Thanh Hoá TTV ( Ảnh: Lê Hoàng).Thực trạng mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân hiện nay

 Phương diện tổ chức quyền lực

Chính quyền địa phương (CQĐP) gồm Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) – cơ quan quản lý hành chính nhà nước (HCNN). Trong cơ cấu của CQĐP,HĐND là cơ quan có tính chất nền móng của quyền lực nhà nước ở địa phương (được bắt nguồn từ quyền lực của Nhân dân thông qua bầu cử và nằm trong chỉnh thể quyền lực nhà nước thống nhất). HĐND với tính cách là cơ quan tập thể đại diện có phương thức hoạt động theo kỳ họp ra nghị quyết về các vấn đề xây dựng địa phương và giám sát hoạt động thực hiện pháp luật ở địa phương. UBND là cơ quan thực hiện chức năng quản lý HCNN ở địa phương, là cơ quan chấp hành và chịu sự giám sát của cơ quan bầu ra là HĐND.

Về mối quan hệ giữa HĐND và UBND, hiện nay, pháp luật đã xác định UBND là cơ quan chấp hành và HCNN ở địa phương (Điều 8 Luật Tổ chức CQĐP năm 2015). Theo mô hình tổ chức CQĐP truyền thống từ Hiến pháp năm 1959 đến nay, CQĐP nước ta là chính quyền được tổ chức theo nguyên tắc tập trung dân chủ. Mô hình này phân biệt với CQĐP được tổ chức theo nguyên tắc tự quản (còn gọi là tự quản địa phương). Đối với mô hình này, CQĐP các cấp chỉ có các nhiệm vụ, quyền hạn nhất định theo sự phân cấp quản lý chứ không có chủ quyền đối với các nhiệm vụ quyền hạn đó.

Trên cơ sở tinh thần, tư tưởng của Hiến pháp năm 2013 về phân công, phân cấp giữa trung ương và địa phương, Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 lần đầu tiên đã chính thức sử dụng thuật ngữ phân quyền, phân cấp và phân biệt giữa phân quyền và phân cấp – một hiện tượng gần gũi với phân quyền, nhưng khác nhau về bản chất; coi phân quyền và phân cấp là hình thức để “phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp CQĐP”. Điều 12 Luật này quy định: “Việc phân quyền cho mỗi cấp chính quyền địa phương phải được quy định trong các luật”. Như vậy, luật là hình thức pháp lý, phương tiện, công cụ để phân quyền. Phân quyền là cơ sở hình thành chế độ tự quản địa phương, đồng thời nhằm nâng cao trách nhiệm của CQĐP với Nhân dân địa phương về những vấn đề được phân quyền1.

Sau khi sửa đổi Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức CQĐP về phương diện tổ chức quyền lực nhà nước, mối quan hệ giữa UBND và HĐND cũng có những điểm mới tích cực:

Thứ nhất, xác định rõ hơn về vị trí, tính chất của CQĐP theo tinh thần tự chủ, tự quản và tự chịu trách nhiệm. Luật đã xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP trên cơ sở phân quyền, phân cấp và theo ủy quyền.

Thứ hai, trên mỗi đơn vị hành chính đều thiết lập hai loại cơ quan là HĐND và UBND, đã có các quy định tách bạch chính quyền ở đô thị, chính quyền ở nông thôn, chính quyền ở hải đảo và CQĐP ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt phù hợp với các đặc điểm của đơn vị hành chính tương ứng.

Thứ ba, UBND được xác định rõ là cơ quan hoạt động theo chế độ tập thể kết hợp với trách nhiệm của chủ tịch UBND. Quy định chi tiết về số lượng, cơ cấu thành viên UBND, trong đó những người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc UBND đều phải là thành viên UBND.

Về thực tiễn tổ chức và hoạt động giữa Ủy ban nhân dân và Hội đồng nhân dân

UBND các cấp với tính chất là cơ quan HCNN ở địa phương, thực hiện quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương theo thẩm quyền.

Một là, với tư cách là cơ quan do HĐND bầu và là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan HCNN ở địa phương, UBND chịu trách nhiệm trước HĐND cùng cấp và cơ quan nhà nước cấp trên. UBND chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cùng cấp nhằm bảo đảm thực hiện chủ trương, biện pháp phát triển kinh tế – xã hội, củng cố quốc phòng – an ninh và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn2. UBND thực hiện chức năng quản lý nhà nước, thực thi pháp luật ở địa phương, góp phần bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy HCNN từ trung ương đến cơ sở.

Hai là, mối quan hệ giữa UBND với thường trực HĐND. UBND các cấp đã chủ động phối hợp với thường trực HĐND cùng cấp trong việc xây dựng nghị quyết của HĐND, xác định những vấn đề bức xúc, nội dung cấp bách, quan trọng để xây dựng trình HĐND ban hành nghị quyết. Trong quá trình xây dựng và chuẩn bị các dự án, đề án, báo cáo, các chuyên đề cụ thể trình ra HĐND, UBND đã tập trung chỉ đạo các cơ quan chuyên môn chuẩn bị nội dung đầy đủ, tổ chức thẩm định theo đúng quy trình của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, trước khi trình HĐND cùng cấp ban hành để triển khai thực hiện.

Ba là, trong việc tổ chức thực hiện nghị quyết của HĐND, UBND các cấp đã chủ động phối hợp với thường trực HĐND, các ban của HĐND nhằm kịp thời triển khai các nghị quyết của HĐND sau khi được ban hành; tạo điều kiện để thường trực HĐND, các ban và đại biểu HĐND thực hiện công tác giám sát việc thực hiện nghị quyết của HĐND, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Thông qua công tác giám sát, HĐND đã phát hiện nhiều nhân tố mới cũng như những khiếm khuyết, hạn chế, bất cập trong công tác chỉ đạo, điều hành của UBND để bổ sung kịp thời nghị quyết hoặc kiến nghị những vấn đề bất cập với HĐND và UBND cấp trên.

Bốn là, bầu cử đại biểu HĐND là công việc quan trọng đầu tiên để tổ chức ra thiết chế chính trị – pháp lý HĐND. Hội đồng dân cử này sẽ lập ra UBND với các mối quan hệ về chấp hành, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước HĐND… Cơ chế này bảo đảm được tính tập trung, tập thể của cơ quan đại diện nhân dân trong việc bầu ra cơ quan chấp hành UBND. Tuy nhiên, mô hình này lại hạn chế vai trò, trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính địa phương mỗi cấp trong việc tổ chức bộ máy giúp việc, phục vụ cho công tác điều hành hoạt động của người đứng đầu; trong khi hầu hết các nước trên thế giới thực hiện bổ nhiệm trong bộ máy hành chính cả trung ương và địa phương.

Trong HĐND và UBND, trình độ của đội ngũ cán bộ, công chức có được nâng lên, giúp HĐND và UBND thực hiện quyền lực nhà nước cũng như quản lý theo chức năng, nhiệm vụ được quy định. Tuy nhiên, hiện nay, về cơ bản, chất lượng của đội ngũ cán bộ, công chức chưa cao, hiệu suất, hiệu quả làm việc còn thấp, thậm chí còn hiện tượng vô trách nhiệm, vô cảm với Nhân dân.

Chính vì vậy mà kết quả cuộc thí điểm không thể đánh giá là tốt, đồng thuận cao khi Luật Tổ chức CQĐP không sử dụng kết quả này3. Vì vậy, mặc dù trong lịch sử đã từng có cấp chính quyền không có HĐND, Hiến pháp năm 2013 đã để mở vấn đề này, song Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 vẫn xác nhận mỗi cấp chính quyền đều là chính quyền hoàn chỉnh với hai cơ quan HĐND và UBND.

Xem thêm: Cách Cài Máy In Qua Mạng Lan Win Xp 7 8 8, Cách Cài Đặt Máy In

Một số giải pháp hoàn thiện mối quan hệ giữa Ủy ban nhân dân và Hội đồng nhân dân

Thứ nhất, để hoàn thiện mối quan giữa hai cơ quan này, cần nhận thức đầy đủ về vấn đề tổ chức quyền lực nhà nước ở địa phương trong xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Quyền lực nhà nước ở địa phương gắn liền với hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước. Quyền lực nhà nước và quản lý nhà nước có quan hệ mật thiết. Quyền lực được hiểu đơn giản là quyền định đoạt các công việc của nhà nước nhất định phải được thể hiện trong hoạt động quản lý nhà nước ở địa phương. Quyền lực sẽ không có tác dụng trong đời sống thực tế nếu quản lý nhà nước không có hiệu quả tốt, cũng có nghĩa là không đưa lại lợi ích hoặc ít lợi ích cho Nhân dân, không được người dân chấp nhận.

Thứ hai, về sự lãnh đạo của Đảng đối với tổ chức và hoạt động của hai cơ quan này, đây là vấn đề nguyên tắc đã được quy định tại Điều 4 Hiến pháp năm 2013. Vấn đề ở đây là cần có sự phân định ranh giới giữa sự lãnh đạo của tổ chức Đảng và phần quản lý của chính quyền, bảo đảm cho sự lãnh đạo của Đảng là lãnh đạo về chính trị.

Từ năm 2013, trong quá trình đổi mới hệ thống chính trị ở địa phương, tỉnh Quảng Ninh đã có bước đi mang tính đột phá trong việc tổ chức lại hệ thống chính trị, trong đó có CQĐP với Đề án “Đổi mới phương thức, nâng cao năng lực lãnh đạo, sức chiến đấu của Đảng; thực hiện tinh giản bộ máy, biên chế” (gọi tắt là Đề án 25). Theo kết quả thu được, tính đến tháng 6/2015, sau hơn hai năm thực hiện Đề án, toàn tỉnh đã giảm được 1.605 công chức, viên chức, cắt chi trả thường xuyên đối với 18.919 người hoạt động không chuyên trách, giảm hai đơn vị sự nghiệp thuộc tỉnh, 118 phòng, đơn vị đầu mối thuộc các sở, ban ngành, đoàn thể cấp tỉnh và các địa phương…

Trong đó, đối với tổ chức CQĐP, điều đáng chú ý là sáp nhập các cơ quan Đảng và chính quyền với kết quả 30% số xã, phường, thị trấn ở Quảng Ninh đã nhất thể hóa chức danh bí thư đồng thời là chủ tịch UBND, 9/14 địa phương cấp huyện và 41/186 xã, phường, thị trấn thực hiện bí thư đảng ủy đồng thời là chủ tịch HĐND4. Hiện nay, tỉnh Quảng Ninh triển khai rộng khắp mô hình nhất thể hóa chức danh bí thư đồng thời là chủ tịch UBND với quan điểm chỉ những nơi có đủ điều kiện mới tiến hành.

Tại TP. Hồ Chí Minh, từng có 6 quận, huyện và 81 phường, xã thí điểm. Tuy nhiên, đến nay chỉ còn huyện Nhà Bè và 25 phường, xã duy trì mô hình này. Trong khi đó, ở một số nơi như Bà Rịa – Vũng Tàu, Bình Phước, An Giang, mô hình nhất thể hóa cán bộ thực hiện ở cấp huyện, xã ngày càng nhiều5.

Tuy nhiên, cần nhận thấy, HĐND từ lâu được xem là hoạt động có tính hình thức mà một trong những nguyên nhân của tình trạng này là thiếu sự chủ động, sáng tạo của bí thư hay phó bí thư cấp ủy Đảng . Nay chủ tịch UBND lại là bí thư cấp ủy thì chứa đựng khả năng tính tập thể trong hoạt động của UBND sẽ bị lấn át bởi vai trò lãnh đạo của người đứng đầu tổ chức. Ngoài ra, công tác kiểm tra của Đảng đối với người giữ chức vụ trong chính quyền là một chức năng quan trọng để thực hiện sự lãnh đạo của Đảng.

Đối với CQĐP, đây cũng là vấn đề còn bất cập, như: khoản 1 Điều 7 của Nghị định số 157/2007/NĐ-CP quy định: “Người đứng đầu chịu trách nhiệm về toàn bộ hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị được giao lãnh đạo quản lý”. Quy định áp dụng đúng và hợp lý đối với các cơ quan thực hiện chế độ thủ trưởng. Nhưng đối với UBND thì chủ tịch không thể chịu trách nhiệm về quyết định của tập thể và cũng không thể đặt vấn đề chủ tịch phải gây sức ép để bảo đảm quyết định của UBND được tập thể ban hành trong các trường hợp mình không đồng ý. Đối với HĐND thì vấn đề càng không thể, bởi HĐND là cơ quan làm việc theo chế độ tập thể, hội nghị. Cho nên, trách nhiệm của người đứng đầu cần được pháp luật sửa đổi mạch lạc và hợp lý phù hợp với đặc thù về chế độ làm việc, hoạt động của mỗi loại cơ quan.

Thứ tư, cần kiện toàn việc tổ chức thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương. Cụ thể, về tổ chức HĐND các cấp qua bầu cử, theo cách tổ chức hiện nay, HĐND ba cấp được bầu đồng thời với bầu cử đại biểu Quốc hội. Thực tế đó cho thấy, đại biểu HĐND càng ở cấp cao thì cử tri càng khó có thể hiểu, đánh giá về phẩm chất, năng lực người đại biểu nên việc bầu cử sẽ mang tính chất hình thức. Do vậy, nên có các quy định, trong mỗi lần bầu cử, chỉ bầu khoảng 2/3 số đại biểu, từ đó người dân có điều kiện hiểu biết về người ứng cử để bầu. Mặt khác, bảo đảm tính liên tục giữa các khóa và ổn định của cơ quan HĐND mỗi khóa.

Đối với UBND các cấp, theo quy định tại khoản 4 Điều 5 Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 thì UBND hoạt động theo chế độ tập thể kết hợp với trách nhiệm của chủ tịch UBND. Quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của UBND và chủ tịch UBND trên mỗi đơn vị hành chính và mỗi cấp hành chính đã cố gắng làm rõ nhiệm vụ, quyền hạn của tập thể UBND và chủ tịch UBND.

Tuy nhiên, đối với cơ quan quản lý HCNN UBND, việc thực hiện chế độ tập thể cũng làm cho việc biểu quyết thông qua khó khăn hơn trước khi theo quy định mới của Luật thì đối với UBND cấp tỉnh và cấp huyện, người đứng đầu của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cũng là thành viên UBND, tức là số lượng thành viên UBND tăng lên. Người ta có thể cho rằng với số lượng thành viên tăng lên thì sẽ tận dụng được trí tuệ tập thể trong các quyết định của UBND.

Nhưng cần nhận định rằng, hoạt động quản lý HCNN là hoạt động vừa mang tính chấp hành, vừa mang tính điều hành và người quản lý là người được đào tạo để xử lý các tình huống trong quản lý. Không phải trường hợp nào cũng cần phải có quyết định tập thể. Trong các trường hợp quyết định tập thể, với yêu cầu về bàn thảo tập thể sẽ có khả năng làm cho quyết định quản lý được thông qua lâu hơn. Đồng thời, quyết định tập thể cũng gây khó khăn trong việc xác định trách nhiệm của các thành viên nếu quyết định đó trái pháp luật, không hiệu quả. Trong trường hợp này, cũng không thể đặt vấn đề trách nhiệm của chủ tịch UBND đối với quyết định đó của tập thể, vì tuy là người lãnh đạo, điều hành công việc của UBND, nhưng chủ tịch UBND cũng chỉ có một lá phiếu.

Thêm vào đó, quy định chủ tịch UBND lãnh đạo UBND, lại vừa quy định những công việc của UBND phải được biểu quyết tập thể là một mâu thuẫn. Lãnh đạo là quản lý nhưng ở mức độ cao nhất gắn với quyền lực, tuy nhiên, việc quy định phải quyết định tập thể thì vô hình chung làm hạn chế quyền lực của người đứng đầu. Do đó, cần xác định chế độ làm việc của UBND là chế độ thủ trưởng, UBND được đặt dưới sự chỉ đạo, chỉ huy của cá nhân. Vì vậy, nên có lộ trình chuyển đổi việc bầu cử theo hướng chủ tịch cơ quan hành chính địa phương do Nhân dân trực tiếp bầu.

Thứ năm, tính minh bạch và trách nhiệm giải trình là các thuộc tính của quyền lực nhà nước hiện đại, văn minh liên quan đến điều hành và sử dụng quyền lực của nhà nước. Đó là các nghĩa vụ bắt buộc. Nhưng dù pháp luật có những quy định về trách nhiệm giải trình với những mức độ chặt chẽ khác nhau, song trên thực tiễn, vẫn có không ít cán bộ, công chức vì nhiều nguyên nhân không muốn hoặc lảng tránh trách nhiệm giải trình.

Khó khăn nhất hiện nay là việc CQĐP ở nhiều nơi còn thiếu tôn trọng Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo, nên “tránh mặt” người dân khi họ đến trụ sở UBND các cấp để khiếu nại, tố cáo. Vì thế dẫn đến tình trạng người dân khiếu nại vượt cấp, kéo dài, nhiều năm không được giải quyết. Bản thân một số cán bộ là người đứng đầu ở địa phương chưa thực hiện tốt trách nhiệm giải trình. Từ đó đặt ra yêu cầu cần phải có các biện pháp kiểm soát tốt và xử lý bằng cách thông tin minh bạch công khai, bằng các biện pháp bầu cử, biện pháp trách nhiệm pháp lý nghiêm túc và các biện pháp khác.

Thứ sáu, tổ chức quyền lực nhà nước ở địa phương có nhiều cơ chế giám sát, kiểm tra khác nhau: giám sát, kiểm tra nội tại của HĐND đối với UBND cùng cấp, với HĐND và UBND cấp dưới, thanh tra, kiểm tra trong hệ thống cơ quan HCNN địa phương; giám sát, kiểm tra quyền lực nhà nước ở địa phương của Quốc hội, Chính phủ, giám sát kiểm tra của tòa án đối với hoạt động hành pháp… Tất cả hình thức giám sát, kiểm tra đều cần phải được đổi mới để nâng cao hiệu quả kiểm soát quyền lực nhà nước. Đối với nhà nước pháp quyền, kiểm soát quyền lực nhà nước của tư pháp được xác định là một đặc trưng lớn bởi chính bản chất và sự độc lập của nó trong cơ chế quyền lực nhà nước.

Vậy, tư pháp đã giúp kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương Việt Nam hiện nay như thế nào? Vấn đề thực tiễn đặt ra ở nước ta hiện nay là củng cố chế định tư pháp hành chính và xây dựng thiết chế bảo hiến trong nhà nước pháp quyền. Tư pháp hành chính thực hiện sự kiểm soát quyền lực nhà nước đối với hệ thống cơ quan HCNN – cơ quan thường xuyên sử dụng quyền lực nhà nước trong quản lý hành chính, có quan hệ trực tiếp đến dân chủ và quyền con người, quyền công dân ở địa phương.

ThS. Lê Thương HuyềnViện Nhà nước và Pháp luật – Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội Việt Nam